Forces et faiblesses des traités internationaux sur les MGF

Les limites des traités internationaux

Les gouvernements ont signé des traités internationaux les obligeant à prendre des mesures contre les MGF. Les lois ont été pensées pour être d’importants outils obligeant les gouvernements à rendre des comptes sur leurs obligations et devoirs sous la loi internationale.
Nonobstant, les membres de la CoP ont mis en avant que même si de nombreux Etats africains ont ratifié des traités internationaux et régionaux sur les droits humains traitant des violences contre les femmes et les filles, ils ne les transposent pas toujours dans la législation et la politique nationale.

Fatou Janssen témoigne ainsi des limites de l’application du Protocole de Maputo en Tanzanie qui n’a pas pris les mesures nécessaires à sa transposition en droit national:

“Bien que je trouve formidable que de nombreux pays aient adopté des traités internationaux et régionaux relatifs aux droits des humains traitant de la violence à l’égard des femmes et des filles, je dois souligner que, malheureusement, dans certains cas, les États ratifient (s’engagent légalement à défendre, respecter et promouvoir les droits et les obligations découlant d’une convention / d’un traité spécifique) mais ne les traduisent pas dans leur législation nationale. C’est le cas du protocole de Maputo en Tanzanie. La Tanzanie a ratifié le protocole en 2007 et n’a jusqu’à présent pas réussi à intégrer ses dispositions dans les lois nationales. C’est pour des raisons évidentes qui compromettent la réalisation des droits des femmes dans le pays, y compris la lutte contre les mutilations génitales féminines. D’autant que le protocole de Maputo contient des dispositions spécifiques interdisant les mutilations génitales féminines et soutenant les victimes. Ainsi, sur le papier, c’est formidable, mais en réalité, les femmes et les filles ne peuvent pas faire valoir leurs droits devant les tribunaux nationaux en Tanzanie.

Annemarie Middelburg a abondé en ce sens en soulignant l’écart existant entre les engagements apparents des Etats et les mesures qui s’ensuivent:

“Je conviens que de nombreux traités, y compris le Protocole de Maputo, ne sont pas domestiqués. Vous avez donné l’exemple de la Tanzanie. Cela correspond aussi à mon expérience. Si vous examinez les archives de nombreux États africains, cela semble souvent très prometteur. La plupart des États ont signé le CEDAW, le CRC, la CADHP et le CADBE. Ces instruments relatifs aux droits de l’homme contiennent des dispositions selon lesquelles les MGF / E constituent une violation des droits humains et obligent les États membres à prendre des mesures pour prévenir et éliminer cette pratique. 

Comme Fiona (End FGM) l’a également noté, les États ont l’obligation de prévenir, protéger, enquêter, poursuivre et punir les responsables, y compris les particuliers, pour les violations des droits humains. Bien que les particuliers pratiquent les MGF / E (plutôt que les agents de l’État), les États restent responsables de ces actes privés s’ils omettent d’agir avec la diligence raisonnable pour prévenir, enquêter et, conformément à la législation nationale, punir les actes de MGF / E commis par les particuliers. Cependant, au bout du compte, l’important est ce qui se passe sur le terrain. Et l’écart de conformité est énorme. “

Flavia Mwangovya a elle, soulignée des lacunes dans le suivi de l’application du protocole de Maputo. Les Etats signataires du Protocole devant normalement rendre des rapports réguliers attestant de leurs progrès dans la transposition du Protocole en droit national respectent peu leur devoir:

“Les États parties au Protocole sont tenus de rapporter régulièrement à la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples sur les mesures législatives et autres (y compris les mesures administratives) qu’ils ont prises pour mettre en œuvre ce principe (conformément à l’article 26 du Protocole de Maputo). Pour faciliter la tâche des États dans ce processus, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, dans le cadre du mandat de la Rapporteuse spéciale sur les droits de la femme en Afrique, a élaboré des directives pour l’établissement de rapports afin de permettre aux États de s’acquitter de cette obligation. Malgré ces efforts, le taux de participation a été assez faible. Les États ne font pas de rapports sur le protocole autant que l”on aurait voulu. Même lorsqu’ils rendent compte de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (le traité mère), ils négligent ou omettent souvent de rapporter sur le Protocole de Maputo spécifiquement consacré aux droits de la femme. Il est donc très difficile de demander des comptes aux États et de comprendre les mesures qu’ils prennent pour mettre en œuvre le Protocole de Maputo et plus particulièrement pour mettre fin aux MGF.

Sur les 42 États ayant ratifié le Protocole, seuls 10 États (Nigéria, Afrique du Sud, Rwanda, Lesotho, Burkina Faso, Gambie, Malawi, Mauritanie, Namibie et Sénégal) ont rapporté sur la partie B (Protocole de Maputo) à ce jour.

Outre les Etats signataires ne respectant pas leurs engagements, il y a plus problématique encore. En effet, certains pays n’ont toujours pas signé ou ratifié les traités internationaux condamnant les MGF et ne sont donc tenus par aucune obligation de prendre des mesures nationales allant dans le sens de l’interdiction de la pratique et la poursuite de ses contravenant.e.s:

“En outre, il est également important de noter qu’il existe encore des pays qui n’ont ni signé ni ratifié les traités. À l’heure actuelle, le protocole de Maputo a été signé et ratifié par 40 des 55 États membres de l’UA. Les pays qui n’ont pas ratifié le protocole sont la République Centrafricaine, le Tchad, l’Égypte, l’Érythrée, l’Éthiopie, la Somalie, le Soudan du Sud et le Soudan. Cela signifie également que ces pays ne sont pas juridiquement liés par les dispositions du protocole. Il en va de même dans le contexte européen : les pays qui n’ont pas ratifié la Convention d’Istanbul (qui est le premier traité juridiquement contraignant en Europe criminalisant les MGF/E) ne sont pas liés par celle-ci.” (Annemarie Middelburg)

Forces des traités internationaux

Bien que l’on puisse critiquer les traités internationaux et le fait que leur application ne soit pas sans limites, il n’en demeure pas moins qu’ils constituent des instruments utiles et importants dans la lutte contre les MGF.

Flavia Mwangovya met ainsi en exergue l’apport des traités internationaux dans le droit national dans la mesure qu’ils peuvent pallier aux lacunes des législations nationales et inciter les Etats à adopter des mesures nationales :

“Les instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme (traités, conventions, etc.) ont un rôle essentiel à jouer en tant que catalyseurs des actions au niveau national. Lorsqu’ils sont ratifiés par les États, ces instruments juridiques leur imposent des obligations juridiquement contraignantes qu’ils doivent respecter au niveau national. Ils disposent également souvent de mécanismes de suivi et de responsabilisation (organes de surveillance des traités) dont nous devons, en particulier dans la société civile, faire bon usage. Gardant à l’esprit que, dans certains contextes, les traités et conventions internationaux, une fois ratifiés, dépendent des régimes juridiques de nos pays et font partie intégrante de notre droit national.

Lorsque les efforts nationaux ne donnent pas les résultats souhaités, les instruments internationaux relatifs aux droits humains peuvent constituer une base pour notre impact stratégique, des litiges au niveau régional ou international et plaident pour une responsabilisation des États conformément à ses obligations, ce qui pourrait à son tour conduire à un changement systémique – ce processus peut être long et sinueux, mais il en vaut la peine. Le Mali est signataire du Protocole de Maputo (ratifié en 2005) et devrait donc être tenu pour responsable s’il ne prend pas de mesures au niveau national pour concrétiser ses engagements. Nous espérons pouvoir, par le biais du tribunal de la CEDEAO, inciter le gouvernement du Mali à prendre les mesures nécessaires pour promulguer et appliquer une loi sur les mutilations génitales féminines.”

Ainsi, Brenda Dora rapporte qu’au Kenya la ratification et transposition du Protocole de Maputo ont été parfaitement assurées par le gouvernement et se sont accompagnées de mesures de lutte contre les MGF contribuant au succès de la loi :

“Dans le contexte kenyan, notre gouvernement a signé le protocole en 2003 et l’a ratifié en 2010 ; il fait donc partie de la loi kenyane en vertu de la Constitution de 2010, conformément à l’article 2. En outre, le gouvernement a pris des mesures délibérées et systématiques pour lutter contre la discrimination entre les sexes et l’inégalité par la promulgation d’une législation favorable aux femmes (depuis 2010). Ainsi, les femmes et les filles kenyanes peuvent faire valoir leurs droits devant les tribunaux nationaux, invoquant les dispositions du Protocole à l’appui de leurs revendications juridiques.”

Fatou Janssen a aussi insisté sur l’importance des traités internationaux comme outil de plaidoyer et de sensibilisation et sur les opportunités pour ouvrir le débat sur les MGF et faire pression sur les gouvernements qui sont offertes par les litiges portés devant les juridictions internationales:

“Lorsque les gouvernements manquent à leurs obligations juridiques, les femmes/filles et les associations issues de la société civile peuvent les tenir légalement responsables devant les tribunaux. Par exemple, les litiges stratégiques sont un moyen d’utiliser la loi pour responsabiliser les gouvernements, ainsi que pour attirer l’attention du public sur les MGF et peuvent encourager un débat public en faveur d’une plus grande responsabilisation des gouvernements pour lutter efficacement contre les MGF. Les litiges stratégiques présentent des pièges mais je pense qu’ils sont soigneusement menés et peuvent déclencher un discours public sur les MGF, qui n’a pas souvent lieu, mais qui est une condition préalable au changement des normes et des attitudes sociales.”

Concept clé à retenir : Le litige stratégique revient à utiliser des poursuites judiciaires comme outil pour parvenir à un changement social plus important. C’est une façon de rendre les gouvernements responsables, attirer l’attention du public sur les MGF et les responsabilités du gouvernement en la matière, et encourager le débat public sur la question.

Fiona Coyle a ensuite fait part d’une avancée apportée par la Convention d’Istanbul grâce au concept de diligence raisonnable imposant aux Etats une obligation de moyens dans la mise en place de la Convention et donc la lutte contre les violences faites aux femmes, au sein desquelles sont comprises les MGF:

” Lorsque nous parlons de loi, nous ne devrions pas seulement regarder l’auteur et la victime (l’élément législatif), mais aussi les obligations légales de l’État, en particulier en vertu du droit international et des traités. À cet égard, il est intéressant d’examiner la diligence raisonnable. C’est un concept qui est reconnu dans les normes de droit international existantes et qui a un rôle central dans la convention d’Istanbul. Celle-ci demande aux États signataires d’organiser leur réponse à la violence à l’égard des femmes, y compris les MGF, de manière à permettre aux autorités compétentes de prévenir, enquêter, punir et réparer de manière diligente de tels actes, ainsi que de protéger les femmes et les filles à risque (article 5). À cet égard, les États sont juridiquement tenus d’empêcher les MGF, de protéger les victimes et de poursuivre les auteurs en adoptant une approche globale associant à leurs actions tous les acteurs et organismes concernés. C’est une reconnaissance que la législation seule n’est pas la solution. “

Concept clé à retenir : La diligence raisonnable (dans le contexte de la Convention d’Istanbul) impose aux États une obligation non de résultats mais de moyens, c’est-à-dire que les États doivent être de bonne foi et que leur volonté de respecter leurs engagements et rendre visible leur lutte contre toute forme de violences faites aux femmes. Leurs actes ne doivent pas entraver la mise en place de la Convention d’Istanbul et ils doivent prendre les mesures nécessaires pour son application, son suivi et son évaluation dans la mesure de leurs moyens.

Solutions pour pallier les faiblesses des traités

Brenda Dora a partagé avec les membres un projet de loi régionale dans l’Est de l’Afrique visant à pallier les problèmes de transposition du protocole de Maputo et à en harmoniser l’application par ses signataires :” Le projet de loi de 2016 sur l’interdiction des MGF en Afrique de l’Est est une loi régionale envisagée qui a été formulée et présentée à l’Assemblée en 2016 afin de promouvoir la coopération dans la poursuite des auteurs de MGF par l’harmonisation des lois, politiques et stratégies visant à mettre fin aux MGF au Kenya, en Ouganda, en Tanzanie et au Soudan du Sud. Le projet de loi est très similaire à la loi kenyane anti-MGF et s’inspire fortement de la législation kenyane – ce qui est un indicateur de la nature progressive de la loi anti-MGF au Kenya – en particulier en ce qui concerne les peines prévues dans la loi.

(…) Il énonce notamment ces objectifs : 

  • l’interdiction des MGF en tant que crime transnational dans l’ensemble des États membres
  • fixer les peines minimales pour les MGF dans la région
  • mise en place d’institutions pour favoriser la coopération en vue de mettre fin aux MGF
  • faciliter l’élaboration et l’harmonisation des politiques, lois, stratégies et programmes visant à poursuivre les contrevenants.

Cependant, le retard dans l’adoption de la loi régionale anti-MGF a porté un coup dur à une loi régionale spécifique traitant des MGF. “

“The Community of Practice on Female Genital Mutilation” is part of the “Building Bridges between Africa and Europe to tackle FGM” project, supported by the “UNFPA-UNICEF Joint Programme on the Elimination of FGM”.
The project is coordinated by AIDOS in partnership with GAMS Belgium.

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